Szerző: Rátonyi Gábor Tamás

2003. szeptember 12. 15:15:28

Az új Hírközlési Törvény bírálata

Több pontban összegezte a hírközlési törvénytervezettel kapcsolatos észrevételeit az Internetszolgáltatók Tanácsa. Az észrevételeket azt követően hozták nyilvánosságra, hogy megszűnt a minisztériummal folytatott párbeszéd: a szakmai szervezet gyakorlatilag csak akkor tudja majd meg, hogy észrevételeinek megfelelően módosították-e a tervezetet, mikor a joganyag a parlament elé kerül.

Az új Elektronikus Hírközlési Törvény jelenleg elérhető utolsó tervezetében több olyan pontot találni, melyek erősen kifogásolhatók. A szolgáltatók és a szakmai szervezetek benyújtották ugyan módosítási javaslataikat, ám a végső változat tartalma jelenleg ismeretlen.

A törvénytervezet első megfogalmazása többek közt a KPMG, a White & Case ügyvédi iroda, és más - magyar és külföldi - tanácsadó cégek feladata volt. E munka során 2003 elején a Minisztérium kéthetenként tájékoztatót tartott, meghallgatta a szolgáltatók, szakmai szervezetek véleményét, javaslatait. Az elkészült tervezetet júniusban nyilvánosságra hozták, ekkor bármely szolgáltató megküldhette észrevételeit. A következő verzióról júliusban tájékoztatót tartottak, majd július végén megjelent a közigazgatási egyeztetés előtti törvénytervezet is, ám az ISZT képviselői szerint az utolsó tájékoztatón megígért javítások nem mindegyike jutott be a kiadott verzióba. Ezt követően már csak egyes közigazgatási és szakmai szervezetek küldhettek be módosító javaslatokat, ám mára ez a szakasz is lezárult, a törvénytervezet hamarosan kormány és a parlament elé kerül.

Érdemes megjegyezni, hogy az Internetszolgáltatók Tanácsa (ISZT) 2003 májusában már összeállított egy szabályozási koncepciót, melyben olyan tétel is szerepel, melyeket később kifogás formájában újra és újra eljuttattak a minisztériumhoz -- a jelenleg elérhető törvénytervezet-változat szerint azonban mindhiába.

A minisztérium több szakmai szervezetet meghívva tartott egy konzultációt júliusban, ahol a korábbi észrevételeit az ISZT megismételte. A tanácskozás során az IHM képviselői szóbeli ígéretet tettek, hogy az észrevételeket figyelembe veszik, azonban nem így történt: a közigazgatási egyeztetés előtti tervezetben újra felbukkantak a korábban kifogásolt passzusok.

A fentiek alapján tehát van okuk aggódni a szolgáltatók képviselőinek, noha az is igaz, hogy a tervezet még változhat. Ám hogy erről miért nem kapott megnyugtató -- vagy bármilyen -- visszajelzést a szervezet, különösen, hogy a minisztérium korábban deklarálta a nyitott kommunikációt és az átláthatóságot -- rejtély.

Amennyiben szeptember közepén -- tehát hamarosan -- a kormány elé kerül a törvény, s az jóváhagyja, már csak a parlament előtt módosíthatják a tervezetet. A parlament Informatikai és távközlési bizottsága várhatóan októberben tárgyalja -- többször is -- a törvénytervezetet. Az általános vitát követően módosító javaslatokat dolgozhat ki a bizottság -- vagy bármelyik parlamenti képviselő.

Ha lesz módosítás, akkor a kormány által jóváhagyott tervezetet és a módosításokat egyaránt a parlament elé terjesztik, melyekről külön-külön szavaznak a képviselők. A parlament által elfogadott módosításokat átvezetik a törvénytervezet véglegesnek szánt változatába, melyről zárószavazással dönt az országgyűlés. A törvénytervezet meglehetősen összetett útjának végigjárására nincs sok idő: a jogalkotási program szerint idén ősszel el kell fogadni az új Elektronikus Hírközlési Törvényt.

[oldal:Észrevételek: domain regisztráció és hálózatok]

A tervezet úgy rendelkezik, hogy "A miniszter gazdálkodik az elektronikus hírközlő hálózatok működéséhez, az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtásához, illetőleg az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások együttműködéséhez szükséges azonosítókkal és ezek tartományaival". A tervezet végén található, az azonosítók definícióját megadó paragrafus sem tér el a fenti meghatározástól, így az ISZT szerint elképzelhető olyan jogértelmezés is, miszerint a domain regisztráció, az IP- vagy Ethernet címek kiosztása, kezelése a jövőben a miniszter hatáskörébe tartozik.

Meglepő, de a törvénytervezet jelenlegi formája szerint a miniszter akar díjakat is vethet ki mondjuk a .com, .hu, .tv és más domain nevek használatára. Ezekkel az azonosítókkal azonban tipikusan nem is magyar szervezetek gazdálkodnak, hanem például az IETF, ICANN, IANA, a minisztériumnak pedig érdemi beleszólása a szervezetek munkájába nem lehet. A törvénytervezet megfogalmazása az Európai Unió ajánlásával és a nemzetközi trendekkel ellentétes, ugyanakkor egy, társadalmi konszenzuson alapuló, jól szervezett rendszer működését veszélyeztetheti.

Nem csak arról van itt szó, hogy melyik szervezet végezze a regisztrációt, hanem arról az európai közösségi irányelvről is, melynek értelmében az IP jeltovábbító szolgáltatásokon túl minden más, az internetszolgáltatás körébe eső tevékenység információs társadalmi szolgáltatás, tehát nem a hírközlési törvény hatálya alá tartozik. Egy májusban született dokumentumban -- majd az egyeztetés során még több alkalommal -- hívta fel a minisztérium figyelmét az ISZT, hogy a törvénytervezetben ügyelni kell a pontos megfogalmazásra, ám a közigazgatási egyeztetés előtti tervezetből mégis visszaköszönt a fenti definíció.

A törvénytervezet készítői egyébként valószínűleg elsősorban a frekvenciasávok korlátos voltát tartották szem előtt a megfogalmazáskor, ám az értelmezési lehetőségek szabadon hagyásával gyakorlatilag valamennyi azonosítóval kapcsolatos gazdálkodást miniszteriális hatáskörbe utal. A törvény mellé kiadott rendelettervezetek pedig nem ejtenek szót az azonosítókról, így végül nem derül ki, az sem hogy a hírközlés során használatos számos azonosító közül melyikre milyen szabályozás vár.

Emlékezetes egyébként, hogy az előző parlamenti ciklusban megszavazott elektronikus kereskedelemről szóló törvényben is szerepelt olyan elképzelés, mely a domainregisztrációt a Miniszterelnöki Hivatal hatáskörébe utalta volna. Ezt a gondolatot utóbb kigyomlálták a tervezetből, ám az esetre akkoriban is a nyilvánosságon keresztül hívta fel a figyelmet az ISZT.

Jelentős problémát okozhat, hogy a törvénytervezet túlzóan kiterjeszti a hírközlési szolgáltatók és a hírközlési szolgáltatások körét. A definíciókat tartalmazó paragrafus egyik pontja tartalmazza az elektronikus hírközlési szolgáltatás, míg egy másik az elektronikus hírközlő hálózat fogalmát. Ezek azonban szintén a megfogalmazás nagyvonalúsága miatt olyan -- a jelenleg hatályos Hírközlési Törvényben már tisztázott -- hálózatokra is vonatkoznak, melyekre nyilvánvalóan nem lenne szükség.

A zártkörű és a helyi hálózat fogalmának kimaradása a tervezetből azt eredményezheti, hogy egy két számítógépét otthon hálózatba kötő magán felhasználó is internetszolgáltatónak minősülhet -- ennek minden engedélyeztetési és illetékfizetési kötelezettségével együtt. A szakmai észrevételek szerint a lokális hálózati szolgáltatások és a kis távolságú egyéb vezetékes összekötések, továbbá a nem nyilvános szolgáltatások nyújtói (a kizárólag zártkörű szolgáltatást nyújtók) nem tekinthetők hírközlési szolgáltatónak. A kivételt az ilyen szolgáltatások célja, jellege indokolja. A tervezetben szereplő definíciót csak annyival kellene kiegészíteni, hogy az "csak a nem zártkörű és nem helyi hálózati szolgáltatásokra" vonatkozik.

[oldal:Észrevételek: titkosszolgálat, támogatási alap]

A törvénytervezetben szereplő, a nemzetbiztonsági szakszolgálatokkal kapcsolatos előírások is borzolhatják a szolgáltatók kedélyeit. A tervezet szövege szerint ugyanis a "Nemzetbiztonsági Szakszolgálat által meghatározott igények alapján biztosítania kell (...) a titkos információgyűjtés, illetve a titkos adatszerzés eszközeinek és módszereinek alkalmazási feltételeit. A szolgáltatók szerint ha a titkosszolgálati eszközök alkalmazása indokolt, ill. azok alkalmazási feltételeinek megteremtése össztársadalmi érdek, úgy ezek költségeit nem méltányos egy konkrét iparágban működő vállalkozásokra, a hírközlési szolgáltatókra terhelni.

Emlékezetes példa a mobiltelefonok lehallgathatóságának esete, mely -- a koncessziós szerződések szintén nagyvonalú megfogalmazása miatt -- végül úgy zárult, hogy mobilszolgáltatók egyenként fél-félmilliárd forinttal, a költségvetés pedig összesen 8-9 milliárd forinttal járult hozzá a három évvel ezelőtt lezárult projekthez. Ebben a lehallgathatóságot biztosító titkosszolgálati fejlesztések finanszírozása tekintetében végül az államnak is a zsebébe kellett nyúlnia. A szolgáltatók attól tartanak, hogy most az ezzel kapcsolatos költségeket egyedül nekik kell viselniük.

A törvénytervezet értelmében ugyanis gyakorlatilag bármelyik hazai szolgáltatót arra kényszeríthetnék, hogy a lehallgatáshoz szükséges berendezések beszerzését saját költségvetéséből finanszírozza. Ez pedig egyfelől a kis cégek anyagi ellehetetlenülésének, másfelől az internet-hozzáférési díjak jelentős emelkedésének veszélyét vetíti előre.

Visszatért egy korábban is sok vitát kiváltó passzus: az új törvény tervezete Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza néven említi a már most is működő Egyetemes Távközlési Támogatási Alapot, melybe az új regula szerint a szolgáltatók (nevesítve az internetszolgáltatók is) éves árbevételük 0,05 százalékát kötelesek befizetni.

A Kassza létrejöttének van logikája: az egyetemes távközlési szolgáltatóknak vannak kötelezettségeik, melyeket akkor is teljesíteniük kell, ha azok bizonyosan veszteséget termelnek: egy egyszerű példa alapján ilyen lehet a kedvezményes (szociális) díjcsomagok biztosítása. Az ilyen szolgáltatások veszteségeinek ellensúlyozására hozták létre az alapot, melynek lényege, hogy az egyetemes és nem egyetemes szolgáltatók befizetéseiből kárpótolták a veszteséges szolgáltatás nyújtókat.

Az internetszolgáltatás azonban eddig nem volt része az egyetemes szolgáltatásoknak, sőt, az idén márciusban módosított rendelet kapcsán tartott kormányszóvivői sajtótájékoztatón kifejezetten csak a telefonszolgáltatók kötelezettségeként említették az alapba való befizetést. Ehhez képest újdonság, hogy az internetszolgáltatók is kötelesek lennének befizetésekkel duzzasztani az alapot, holott maga az internetszolgáltatás nem számít egyetemesnek.

Jó hír ugyanakkor, hogy a kapcsolódó rendeletterv szerint csak a 200 millió forintnál nagyobb éves árbevételt elérő szolgáltatókra vonatkozna a befizetési kötelezettség. Kérdés ugyanakkor, hogy melyik lenne az az internetszolgáltatás vagy díjcsomag, aminek nyújtásához állami dotációra lenne szükség -- az alapba való befizetési kötelezettség logikája ugyanis ennek meghatározását is megkívánná.

[oldal:Előkészítés, kommunikáció]

Az internetszolgáltatók az a régi vágya, hogy külön internettörvény szabályozza a piac működését, nem teljesült. Nem lenne ez baj, ha nem keverednének az Elektronikus Hírközlési Törvényben a telefon- és az internetszolgáltatókra vonatkozó előírások. Éles különbség ugyanis a két piac közt, hogy míg a telefóniában nem sikerült a monopóliumok falának minden tégláját eltávolítani, a viszonylag friss hazai internetpiacon ez első pillanattól kezdve liberalizált viszonyok uralkodnak.

Így kerülhettek be az internetszolgáltatókat is megregulázó, alapvetően a telefonos piac szabályozását célul tűző paragrafusok a törvénytervezetbe. Ezeket az előkészítő munka során lehetőség lett volna élesen szétválasztani, ám mint az észrevételek nyilvánosságra hozatalából kiderül: a kérdést nem sikerült megnyugtatóan rendezni.

Tény, hogy a törvénytervezet kialakítása során az eredeti változat sokat módosulhat. Ugyanakkor elgondolkodtató, hogy egy szakmai egyeztetési szakasz úgy zárul le, hogy az észrevételek egy részére nem érkezik visszajelzés, egy -- az iparágban tevékenykedő valamennyi vállalkozás számára sorsdöntő -- törvénytervezet végső változatával a szakmabeliek csak az országgyűlés elé kerülésekor ismerkedhetnek meg.

Annál is érthetetlenebb a minisztérium viselkedése, hiszen egy félresikerült távközlési szabályozás minden hátulütőjét megtapasztaltuk már az elmúlt közel két évben: a liberalizáció megtorpanását éppúgy, mint a monopolhelyzetben lévő szolgáltatók diktátumait. Nem arról van itt szó, hogy a készülő törvénynek az iparági szereplők érdekeit maximálisan figyelembe kell venni, hanem hogy az átláthatóság és a nyitott kommunikációt hirdető minisztérium úgy zárja le a szakmai egyeztetés időszakát, hogy ne maradjanak nyitott kérdések.

Az eset kapcsán különös hangsúlyt kap, hogy mikor lapunk megkereste a minisztériumot, a leghatározottabb elutasítást tapasztaltuk. A sajtóosztály közvetítésével kapott válasz szerint részletes válaszokat csak a végső törvénytervezet kapcsán ad a minisztérium, tehát a jogalkotási program egy olyan stádiumában, mikor már csak a parlamentnek van lehetősége módosítani a törvényen.

a címlapról